8月23日，记者获得一份由中国人民银行、商务部经济技术交流中心、联合国开发计划署和澳大利亚援助署共同完成的《中国小额信贷发展研究报告》(下称《报告》)初稿。这份报告针对全国31个省、自治区、直辖市的159个重点地区的小额信贷发展进行调查、分析和评估，并为下一步央行、银监会等部门开展小额信贷提供了政策建议。

　　此前的8月12日，央行举行了“小额贷款组织试点政策论坛”，邀请银监会、财政部、国家开发银行及数位专家对小额信贷组织的组织性质、定位、特殊政策、利率、监管、规模等问题进行探讨。会议由央行行长助理易纲主持，参会者还包括央行金融市场司、研究局有关人士及山西、陕西、四川、贵州四个试点省分行行长。

　　知情人士表示，受国务院委托，央行、银监会等部门将共同主持制定小额信贷的试点意见，其中的第一步，就是由银监会合作监管部起草《关于开展组建农村小额贷款组织试点工作的意见》。

　　接口民间金融

　　“中国的小额信贷机构大多难以实现操作自足。”一位参与调研的人士说，“实际上，国际上也只有大约10%的小额信贷机构能实现自负盈亏，能持续盈利的不过1%。”不容乐观的同业经验使得小额贷款组织看来前景黯淡。那么，究竟是什么动力支持着央行大力推动此事呢？

　　在8月12日的论坛上，央行的总体思路基本得以明晰，即以小额贷款组织为突破口，把民间资金引导到一个正确的轨道上，合法地开展金融活动，从而深化和完善农村金融体制改革。

　　这一思路顺应了各方面的需求，可谓一举两得。

　　2005年的中央一号文件明确提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”在农村金融服务体系不完备，农村资金大量外流的情况下，开展小额信贷成为当下丰富农村金融体系多层次格局、满足农村金融需求的必然之选。

　　与此同时，巨大的地下金融规模急需一个出口。据央行调查统计司对民间融资的调查推算，我国民间融资规模为9500亿元，占GDP6.96%左右，占本外币贷款的5.92%左右。

　　实际上，央行副行长吴晓灵此前已表示，“民资放贷和地下钱庄有本质的不同。放开民间金融就是使民间合规金融浮出水面，同时破除洗钱等非法行为的生存基础。”

　　具体的实施办法是，先针对新建的小额信贷机构制定试点方案和管理办法，再对现有的300多家小额信贷机构进行规范。银监会合作监管部正起草的《关于开展组建农村小额贷款组织试点工作的意见》，就主要是面向新建小额信贷机构，征求央行意见后上报国务院，再起草具体的管理办法。

　　“小额贷款组织”全貌

　　在这个思路下，小额信贷组织的性质、称谓、目标客户都有了较统一的说法。

　　社科院农村发展研究所副所长杜晓山介绍，国际上的小额信贷流派分为福利型和制度型两大类，制度型以高于商业银行的贷款利率来维持财务上的可持续发展，而福利型以扶贫为目标，不要求利息收入覆盖运营成本。

　　知情人士表示，此次央行和银监会倡导的小额信贷机构已基本定位于制度型小额信贷。央行的考虑是，给予一定的政策支持，吸引国内外的社会资金，撬动民间资本，以“小额贷款组织”的形式为广大农村提供金融服务。

　　对新建小额信贷机构的称谓，央行将其定义为“小额贷款组织”，它与“小额信贷组织”之间虽仅一字之差，含义却很不相同。后者强调对贫困和低收入人口提供信贷服务，无需抵押和担保，而前者则包含了抵押担保贷款的内容。

　　同时，央行还将新建小额贷款组织的目标客户拓展到农户以外，把小型企业和微型企业纳入其中。这与央行副行长吴晓灵长期以来高度关注中小企业贷款问题不无关系，银监会主席刘明康也曾表示，目前微小企业发展面临严重困难，其中最大的困难之一就是融资难。

　　与之相应的是贷款额度的上调。杜晓山称，在社科院建立的6县小额信贷扶贫试验点和商务部经济交流中心管理的52个小额信贷县(市)，一般农村贷款最高不超过5000元，城市贷款不超过10000元。但这显然不能满足微小企业的需求。

　　在论坛上，一种意见认为，可按照小额贷款组织的注册资本金比例来确定贷款额度上限，比如5%，以保证对更多客户发放小额贷款。还有一种意见是，先对四个试点省实行25万元的贷款额度上限，以满足微小企业的需求。

　　《报告》认为，小额信贷的贷款额度范围应根据不同地区的经济发展情况来确定，同时要考虑随着地区经济结构和整体发展水平的变化而调整。不过，这些都尚未达成共识。

　　另一个有待商榷的是小额贷款组织的组织形态。目前可资参考的组织形式有三种：一是建立纯粹的小额信贷机构，如专营的小额信贷银行；二是建立社区农民资金互助合作社，比如先在村一级试验，做好了可适当扩大范围；第三种是商业银行专设小额信贷部门，针对微小型企业特殊的财务、经营状况，制定特殊的规则和操作程序，享受一定的政策扶持。此外，还可以帮助现有的小额信贷机构提高业务水平、管理能力和资产质量，达到一定条件后，改造成专业的小额信贷机构。

　　身份之惑

　　无论哪种形式的小额贷款组织，如不能在法律上为其正名，或在政策上予以特殊的支持，都面临着身份暧昧造成的种种障碍。

　　商务部经济技术交流中心管理下的国内最大的小额信贷网络正经历着这样的困惑。这个网络遍布中西部地区的48个县和4个城市，成立十年间贷款余额达到5000万元，贷款客户5万人。但现在，只有约一半的小额信贷机构运行正常，贷款回收率大约为80%，另有一半机构的回收率较差，不到20%。

　　交流中心的白澄宇解释，小额信贷机构经营不理想缘于三个方面的因素：其一，这些机构多由国际组织援助，政府开办，民间社团组织操作，不具备合法的信贷经营权，在法律上不受保护；其二，这些机构不是正规金融机构，管理能力、人员素质有待提高；再者，由于不具备一般经济实体所具备的融资资格，难以进行外部融资，每个机构的生存和发展只能依靠最初国际援助的1200百万的“种子基金”。长远来看，“种子基金”可能消耗殆尽，使其难以长期发展。

　　融资难成为小额信贷机构进一步发展的瓶颈。“社科院在河南省南召县建立的小额信贷机构已经盈利120万元，南召还想继续扩大规模，但是缺少资金来源。”杜晓山举例说，“我们希望央行给予小额信贷机构一些融资渠道，让它由小而强变成中而强、大而强。”

　　为避免吸储带来的系统性金融风险，央行对小额贷款组织确立了一个基本原则，就是不吸收公众储蓄。如何开辟一条合适的融资渠道，仍然没有最后定夺。一种建议是，建立小额信贷基金，负责批发资金给小额贷款组织。还有一种可能性较大的做法是，由其他银行提供转贷资金，国开行已经开始着手研究此事，可能担当此重任。

　　另一个影响小额信贷机构持续发展的敏感问题是贷款利率。国内现有小额信贷机构的实际利率最高为16%。“我们管理的机构实行16%的利率能基本实现自负盈亏，但一般而言，20%的贷款利率要盈利也比较勉强。”白澄宇说。

　　由于小额贷款组织实行风险自担，不会因吸收公众存款而造成金融风险的扩散，因此，央行和银监会将对小额贷款组织实行非审慎监管。具体的监管方式尚未有最后定论，但一个共识是：不论谁来监管，都应先把试点做起来，并制定统一的管理规则。

　　还有一种建议是，各管理机构仍然维持原来的格局，由小额信贷组织间的行业协会——中国小额信贷发展促进会负责将各组织的运行情况向央行登记和报告。